Introduction
De 1960, année des indépendances, à 2000, la France continuait de jouer un rôle important dans le fonctionnement des systèmes éducatifs de ses ex-colonies. Ses interventions prenaient la forme d’appuis bilatéraux tels que le financement de projets éducatifs et/ou la mise à disposition d’assistants techniques. Au début de l’an 2000, la France a procédé à des changements dans ses modalités d’intervention en adoptant une approche plus globale qui privilégie les appuis multilatéraux. Elle s’est ainsi dotée d’une stratégie pour l’éducation, la formation professionnelle et l’insertion. La mise en œuvre de cette stratégie relève de la responsabilité de son ministère en charge des Affaires étrangères à travers la Direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international(DGM). Cette stratégie a été élaborée en collaboration notamment avec le ministère de l’Éducation nationale, celui en charge de l’Agriculture et l’Agence française de développement (AFD). Une des composantes de cette stratégie est le soutien aux initiatives structurantes à dimension régionale et internationale, lequel a permis la création, par exemple, du Pôle de Dakar. Ce dernier est né de la signature, le 30 octobre 2001, d’une convention entre la France et l’UNESCO prévoyant la mise en place d’une plateforme d’expertise en analyse sectorielle éducative au service des pays d’Afrique subsaharienne. Il constitue « un projet phare de la coopération éducative française » (Sack et Saidi, 2012, p. 141).
Le Pôle de Dakar a donc vu le jour « sous l’impulsion du Ministère des affaires étrangères français et suite au forum de Dakar » (Husson, 2020). Il est, depuis 2013, une antenne africaine de l’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) de l’UNESCO basée à Dakar. Auparavant, il était considéré comme une section du Bureau régional pour l’éducation de l’UNESCO à Dakar (BREDA). En dépit de sa voilure et de ses mutations institutionnelles, le Pôle de Dakar demeure une entité « discrète mais efficace au service d’une certaine vision de la coopération et du développement » que la France promeut dans le domaine de l’éducation à l’endroit des pays africains selon Watkins (2010). Ce qui veut dire que cet organisme, peu ou pas du tout connu du grand public, est avant tout un instrument d’influence de la France sur les politiques éducatives des pays africains. Il devient alors pertinent de s’intéresser à cette influence en analysant sa nature en vue de cerner, d’une part, les modalités à travers lesquelles elle s’opère et, d’autre part, ses conséquences sur la souveraineté éducative des pays africains. Auparavant, il sera rappelé comment l’imposition de nouvelles normes scolaires d’essence néo-libérale a favorisé une immixtion massive d’intervenants extérieurs, y compris le Pôle de Dakar, dans l’élaboration, le financement et la mise en œuvre des politiques éducatives des pays du Sud particulièrement ceux de l’Afrique subsaharienne.
Des politiques éducatives exogènes même après les indépendances
D’importantes conférences internationales sur l’éducation ont eu lieu au cours des trois dernières décennies.1 Ces rencontres, que Depover et Jonnaert (2014) qualifient « d’agendas internationaux pour l’éducation », ont été la source de production et de diffusion de plusieurs nouvelles normes scolaires d’essence néo-libérale. Elles ont comme soubassements théoriques les travaux de Schultz (1961) et de Becker (1964) sur le capital humain ainsi que ceux de Romer (1986) et de Lucas (1988) sur les modèles de croissance endogène.
La théorie du capital humain prône que « la politique éducative doit consister en une adéquation maximale des ressources humaines aux besoins de l’économie » (Akkari, 2001, p. 16). Par exemple, des investissements réalisés dans l’éducation de base permettent de lutter contre la pauvreté en faisant acquérir aux personnes instruites des compétences qui faciliteraient leur employabilité et, ultimement, une amélioration de leurs revenus tirés du travail comparativement à celles qui ne seraient pas instruites. Quant aux modèles de croissance endogène, ils développent l’idée selon laquelle l’instruction a des rendements croissants au-delà d’un certain seuil (Hugon, 2018). Ce qui implique la nécessité de faire des choix (niveaux de scolarisation, régions à favoriser, secteurs d’activités jugés prioritaires, etc.) pour que les investissements consacrés à l’éducation soient rentables.
Cette essence néolibérale, qui caractérise les nouvelles normes scolaires, vise à promouvoir des systèmes éducatifs dans lesquels les orientations et préoccupations d’ordre économique priment sur les considérations pédagogiques ou socioculturelles (Lauwerier et Akkari, 2011). Elles sont imposées au pays du Sud qui se voient contraints de réformer leurs systèmes éducatifs pour accéder aux financements extérieurs (Lange, 2003). L’imposition de ces nouvelles normes scolaires a donné lieu à une forte mobilisation internationale (Casadella, 2018). C’est ainsi que le processus d’élaboration, d’application, de suivi, voire d’évaluation des politiques éducatives dans les pays africains a été et continue d’être largement soutenu par les pays du Nord notamment à travers l’aide publique au développement et par certaines organisations internationales. Cette aide extérieure massive prend plusieurs formes (financement, assistance technique, etc.) et se réalise à travers différentes modalités comme la coopération bilatérale ou décentralisée, l’appel à des organisations non gouvernementales (ONG) et/ou le recours à des opérateurs indépendants spécialisés dans la conduite de projets éducatifs. Elle est révélatrice de l’influence qu’exercent les intervenants extérieurs sur les politiques éducatives conçues et mises en œuvre dans les pays africains. Ce que confirme Lange (2003) lorsqu’elle écrit « l’interventionnisme accru des pays du Nord dans la définition et la mise en œuvre et dans le financement des programmes éducatifs africains induit que les politiques d’éducation sont de plus en plus impulsées de l’extérieur selon un modèle unique, d’où une certaine uniformisation de ces réformes ». Autrement dit, les politiques éducatives mises en œuvre dans les pays africains sont généralement élaborées selon un même schéma, donc ne tiennent pas suffisamment compte des réalités et spécificités locales.
Le même constat est effectué par plusieurs chercheurs dont Prigent et Cros (2018). Ces deux auteurs ont relevé que la rédaction des politiques éducatives dans les pays du Sud est « bien souvent fortement influencée par les experts internationaux appelés en appui » et qu’à leur lecture, on « constate un certain nombre de similitudes dans les formulations et des thématiques abordées d’un pays à l’autre », car « les différents pays ont souvent bénéficié des conseils des mêmes experts et institutions, ce qui a pu aboutir à des choix convergents ».
Ce qui fait dire à Bhola (2003) que cet interventionnisme s’inscrit « dans le cadre d’un processus de globalisation qui contribue à une certaine forme de standardisation des politiques éducatives au niveau mondial ». Tout cela fait dire au professeur Joseph Ki-Zerbo, qui avait ardemment milité pour l’avènement d’une école africaine endogène, que « l’école en Afrique n’est pas encore vraiment une école africaine.C’est un kyste exogène, budgétivore, une usine de chômeurs, un défoliant culturel, une poudrière sociale potentielle » (Ki-Zerbo, 1992, p. 30).
Le Pôle de Dakar : un instrument d’influence au service de la France
Le Pôle de Dakar a pour mission d’appuyer les pays africains dans l’analyse, la planification et la mise en œuvre de leurs politiques éducatives et de formation. Ses interventions reposent sur une expertise technique qui couvre quatre champs d’action : a) l’appui à la réalisation d’analyses des secteurs de l’éducation et de la formation ; b) l’accompagnement dans le développement de plans sectoriels ; c) la facilitation de la mise en œuvre des politiques d’éducation et de formation ; d) la production, la diffusion et le partage de connaissances et de bonnes pratiques dans les domaines de l’éducation et de la formation.
Jusqu’en 2010, la tutelle du Pôle de Dakar était directement assurée par le ministère français des Affaires étrangères. Ce qui a fait dire à Watkins (2010) que « c’est bien la France qui assure la quasi-intégralité des salaires et des frais de fonctionnement (une partie du financement provient de la Banque mondiale (BM) et décide seule, par son ministère de tutelle, des affectations, nominations, recrutements et, en dernière instance, de la signature de contrats avec des tiers (pays et partenaires) ». Cela est corroboré par un rapport d’évaluation externe réalisée en août 2012 à la demande du ministère français des Affaires étrangères. Dans ce rapport, on peut y lire que le financement des activités du Pôle de Dakar, durant sa première décennie d’existence (2001 – 2001), était assuré par la France à hauteur de 80% et le reste (20%) par la Banque mondiale à travers le fonds Education Program Development Fund (EPDF).
Depuis 2010, le Pôle de Dakar fait l’objet d’une convention de financement entre l’UNESCO et l’Agence française de développement (AFD) qui s’est substituée au ministère des Affaires étrangères français. L’arrivée de l’AFD dans le financement du Pôle de Dakar s’explique par la réforme générale des politiques publiques intervenue en France, laquelle s’est soldée par le transfert de certains domaines de compétence du ministère des Affaires étrangères français vers l’AFD. Cette dernière remet désormais, directement, au Pôle de Dakar les financements alloués par l’État français. Ce qui lui donne une plus grande marge de manœuvre dans le recrutement de spécialistes sans contrainte de nationalité. Par conséquent, le personnel en activité au Pôle de Dakar n’est plus mis à disposition par la coopération française. Il est recruté par l’UNESCO selon ses propres procédures, mais rétribué grâce au financement de l’AFD en grande partie.
Le Pôle de Dakar déclare recevoir « un soutien significatif de l’Agence française de développement2. » Ce que confirme l’AFD en affirmant qu’elle « est actuellement le principal soutien du Pôle de Dakar avec un appui de 14 millions de dollars sur la période 2014 20173. » Cette situation n’a pas évolué quatre ans après le rattachement du Pôle de Dakar à l’IIPE. En effet, dans le rapport de la seconde évaluation externe de l’organisme, réalisée en 2018, les évaluateurs mentionnent que « l’IIPE ne finance pas directement l’IIPE Pôle de Dakar » (Dietrich, Hénard et Werquin, 2018, p. 11). Comme opérateur de l’aide publique française au développement, l’AFD joue un rôle important dans la diplomatie économique de la France tout en sachant se faire discrète pour éviter d’être perçue négativement comme ce fût le cas avec l’interventionnisme ostentatoire des institutions de Breton-Woods (Faye, 2020).
L’important appui financier que le Pôle de Dakar reçoit de la France via l’AFD s’inscrit dans la stratégie française pour l’éducation, la formation professionnelle et l’insertion à l’endroit des pays africains. Selon un rapport établi par le ministère des Affaires étrangères français relativement à l’action extérieure de la France pour l’éducation, la formation professionnelle et l’insertion dans les pays en développement 2017-2021, « les activités de l’AFD ont eu principalement pour objectif d’améliorer l’employabilité des jeunes et leur insertion sur le marché du travail grâce à l’appui aux politiques publiques d’éducation et à la diversification de l’offre de formation professionnelle » (MEAE, 2017). Cet objectif est parfaitement identique à celui décidé par « les agendas internationaux de l’éducation » et les institutions de Breton Woods. Il vise tout simplement à promouvoir, dans les pays du Sud, des modèles de scolarisation qui accordent une importance aux aspects d’ordre économique. Pas étonnant, dès lors, que les entreprises françaises fortement implantées dans les pays d’Afrique noire francophone, soient parmi les premières bénéficiaires d’une telle politique. Par exemple, la réalisation des objectifs d’amélioration de l’employabilité des jeunes et de leur insertion sur le marché du travail profiterait aussi aux entreprises françaises fortement implantées dans les anciennes colonies de la France. Cela leur permettrait de disposer d’une main-d’œuvre formée à leurs besoins et sachant répondre aux exigences de productivité.
Au-delà de sa dépendance aux financements de la France, même s’il est présenté comme un démembrement de l’UNESCO, le Pôle de Dakar affirme son indépendance vis-à-vis de cette institution sur le terrain des idées selon Watkins (2010). Un rapide examen des extraits des décisions et recommandations du Comité d’orientation, qui assure la gouvernance du Pôle de Dakar, conforte cette idée et accrédite la thèse selon laquelle celui-ci constitue un instrument d’influence de la France en matière d’éducation dans les pays africains même s’il est enrobé du label UNESCO.
En effet, lors de sa séance tenue au mois d’octobre 2004, un représentant de la France au Comité d’orientation « a insisté pour que l’équilibre dans le plan de charge entre activités UNESCO et France reflète le positionnement du Pôle comme instrument au service des deux institutions » (Sack et Saidi, 2012, p. 123). Ce qui donne une claire indication sur les attentes de la France à l’égard du Pôle de Dakar : être un instrument d’influence à son service. Mieux, les représentants de la France au Comité d’orientation ont recommandé « que l’appui du Pôle prenne particulièrement en compte la zone de solidarité prioritaire francophone » (Sack et Saidi, 2012, p. 123). Autrement dit, dans ses interventions, le Pôle de Dakar devrait privilégier le pré-carré français, c’est-à-dire les ex-colonies de la France. Cela prouve que la France n’a jamais renoncé à son influence en matière d’éducation et de formation dans ses ex-colonies, même si ces dernières sont devenues indépendantes. En diluant cette influence dans une stratégie de coopération multilatérale, sous le couvert de l’UNESCO en l’occurrence, elle parvient à cacher son jeu sans éveiller de soupçons certainement pour éviter d’éventuelles contestations des masses africaines de plus en plus allergiques à toute forme de domination extérieure attentatoire à leur souveraineté.
Une entrave à la souveraineté éducative des pays africains
Le Pôle de Dakar intervient dans les pays africains à travers un appui technique, une offre de formation et une mise à disposition d’outils méthodologiques et de connaissances produits par ses soins. C’est ainsi qu’il est souvent amené à aider les pays bénéficiaires à disposer d’un diagnostic sectoriel qui identifie les forces et faiblesses de leurs systèmes d’éducation et de formation. Ils font également des modélisations financières pour s’assurer de la faisabilité des politiques éducatives envisagées. Au final, l’appui du Pôle de Dakar permet de disposer de plans d’action « crédibles» et confère une onction de légitimité aux demandes de financement des pays africains en leur permettant d’accéder aux dispositifs internationaux de financement, notamment auprès du Partenariat mondial pour l’éducation (PME) (Sack et Saidi, 2012 ; Dietrich, Hénard et Werquin, 2018).
Les résultats de la première évaluation externe de l’organisme révèlent que « l’impact du Pôle à travers les effets combinés de son appui aux pays, de ses productions analytiques et méthodologiques et de la formation PSGSE est considérable » (Sack et Saidi, 2012, p.142). Pour parvenir à cet « impact considérable » sur les politiques éducatives des pays africains, le Pôle de Dakar « mobilise des méthodologies qui trouvent, pour une part substantielle, leur inspiration dans le champ de l’économie de l’éducation et notamment parmi les travaux de l’Institut de Recherche en Éducation de l’Université de Bourgogne » (Sack et Saidi, 2012, p.142). Les approches statistique et économique occupent une place prépondérante dans ses démarches d’intervention, et ses experts utilisent beaucoup d’outils à caractère normatif et quantitatif. Le Pôle de Dakar privilégie donc une « approche économique des systèmes éducatifs, qui s’attache à instruire les choix de politique éducative en regard de leur coût et des bénéfices collectifs » (Sack et Saidi, 2012, p.141). De telles façons de faire ne garantit pas la mise en place de politiques éducatives suffisamment intégratrices des valeurs, de la culture, des règles sociales, des mutations et des aspirations spécifiques à chacun des pays bénéficiaires.
Watkins (2010) va plus loin en soulignant que certaines propositions du Pôle de Dakar, contenues dans son rapport intitulé « Éducation pour tous en Afrique 2007 : l’urgence de politiques sectorielles intégrées » et publié en 2007, sont conformes à la vision et aux soubassements théoriques des interventions de la Banque mondiale dans le domaine de l’éducation. En effet, ces propositions suggèrent, par exemple, de réduire « les coûts de l’enseignement post primaire pour rendre son expansion financièrement soutenable » et « les aides sociales qui consomment une part trop importante des budgets » ; de réguler les flux au moyen de «restrictions d’accès » ou plus efficacement par une « remise en cause de la gratuité des études ». Elles reviendraient, tout simplement, à faire supporter le fardeau du financement des études par les familles africaines. Autrement dit, il s’agirait de promouvoir une privatisation des systèmes éducatifs qui ne porterait pas son nom. Ce rappel de quelques-unes des formulations et recommandations du Pôle de Dakar montrent à quel point les réalités ainsi que les contextes sociaux et culturels des pays africains sont insuffisamment pris en compte dans les politiques éducatives.
Lorsqu’on parle de politique éducative, on fait référence souvent à un certain nombre de choix fondamentaux qu’un État s’est donnés en matière d’éducation (Depover et Jonnaert, 2014, p.62). Une politique éducative s’adosse, donc, sur les valeurs, les langues et les cultures des nations et renseigne sur leurs choix de société actuels ainsi que leurs aspirations futures. Aujourd’hui, force est de constater qu’en dépit des efforts et progrès réalisés après 60 ans d’indépendance, les politiques éducatives mises en œuvre dans les pays africains francophones ne sont pas suffisamment endogènes, car il n’y a pas eu de véritable rupture avec les systèmes éducatifs hérités de la colonisation. Il n’y a pas eu ce que Martin (2006) appelle une « décolonialité éducative ». Le caractère exogène des politiques éducatives, du fait notamment d’une dépendance structurelle aux financements extérieurs, empêche de s’appuyer « sur des ressources propres au génie des peuples africains dans leurs capacités à assumer un développement scientifique, économique et social qui réponde aux besoins locaux » (GTENF, 2015). Les interventions massives des partenaires extérieurs continuent de perpétuer ce caractère exogène. Celles du Pôle de Dakar en font partie.
Conclusion
Le Pôle de Dakar fait partie des nombreux intervenants extérieurs qui appuient les pays africains en matière d’analyse, de planification et de mise en œuvre de leurs politiques éducatives. Sa démarche d’intervention basée principalement sur des approches statistique et économique avec l’utilisation d’outils à caractère normatif et quantitatif ne favorise pas l’émergence de politiques éducatives endogènes. Les appuis qu’il apporte aux pays africains s’inscrivent clairement dans la réalisation des objectifs définis par les « agendas internationaux pour l’éducation ». Ils ne sont pas neutres et entièrement désintéressés comme il semble en donner l’air.Ils figurent parmi les éléments d’une stratégie bien réfléchie et formalisée au service de la diplomatie et des intérêts français. Ce qui compromet, sinon porte atteinte à la souveraineté éducative des pays bénéficiaires, qui manquent de marge de manœuvre pour prendre en compte, intégralement, certaines de leurs spécificités et besoins propres.
Notes
- Conférence mondiale sur l’éducation pour tous tenue à Jomtien en mars 1990; le Forum mondial sur l’éducation organisé à Dakar en avril 2000; la Conférence internationale sur le financement du développement abritée par Monterrey en 2002; la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement adoptée en mars 2005, etc.
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